Il consumo di politiche di sviluppo rurale

Come si valuta l’utilizzo dei cospicui finanziamenti messi a disposizione delle aziende agricole dall’Unione europea nell’ambito dello sviluppo rurale? Quali prospettive bisogna assumere per la valutazione dell’utilizzo di queste politiche? Il tema dell’accesso e del consumo di politiche (ovvero della capacità di ottenere fondi per lo sviluppo dell’agricoltura e delle aree rurali) è tuttora poco analizzato e tutto da esplorare. Spesso, infatti, la valutazione delle politiche di sviluppo rurale è affidata a indagini ex post sull’efficienza della spesa, supportate da sintetici indicatori che illustrano la capacità di spesa da parte degli enti preposti alla gestione dei fondi. Informazioni che poco o nulla dicono sull’articolazione sociale, istituzionale e territoriale dei soggetti utilizzatori. Nelle righe che seguono vorremmo precisare meglio i meccanismi che presiedono alla decisione di utilizzare politiche. Decisione che si articola nelle due fasi dell’accesso (domanda di finanziamento) e del consumo (approvazione della domanda e ottenimento dei finanziamenti).

Le misure di intervento

L’Unione europea destina una quota rilevante del bilancio comunitario per supportare le strategie di sviluppo delle aziende agricole, in particolare nel II pilastro della PAC, quello dedicato alle politiche di sviluppo rurale. Inoltre, vista l’importanza delle aziende a carattere familiare in ambito europeo (l’85% di aziende e circa il 65% della superficie agricola), molte misure di intervento hanno come target proprio le aziende a carattere familiare, ovvero quelle realtà aziendali nelle quali la famiglia sopporta il rischio del business. L’offerta di politiche risulta ampia e diversificata, in linea con l’affermazione di un’agricoltura multifunzionale; le misure di sviluppo per le aziende agricole sono classificate in due tipologie: ad investimento e a superficie. Quelle a investimento prefigurano una strategia di medio-lungo termine da parte dell’impresa, mentre quelle a superficie prevedono pagamenti annuali (e impegni pluriennali) che compensano l’imprenditore per la perdita di reddito derivante dall’adozione di pratiche agricole legate alla sostenibilità (es. agricoltura biologica, integrata, benessere animale, ecc.). Trovano spazio nel “portafoglio” di misure disponibili una serie di interventi di natura settoriale (misure di ammodernamento strutturale, certificazione di qualità, aggregazione della produzione agricola), a supporto dell’agricoltura sostenibile e legate ad una strategia di diversificazione in attività non agricole (produzione di bioenergia, tutela del paesaggio, agriturismo, ecc.).

La coerenza delle politiche

Il pacchetto di politiche agricole offre agli imprenditori agricoli due porte di ingresso ai fondi, quella settoriale e quella territoriale. Non è inopportuno ricordare, poi, come l’offerta di politiche di sviluppo rurale sia articolata in base al grado di ruralità dei territori (poli urbani, aree ad agricoltura specializzata e aree rurali intermedie e marginali): ciò significa che gli interventi previsti, o meglio auspicati, rispondono a determinate esigenze che sono state valutate tenendo conto del contesto socio-economico e territoriale di riferimento. Evidentemente, una misura specifica per le aree rurali con problemi complessivi di sviluppo risponde ad un modello di riferimento che difficilmente coincide con quello ipotizzato in aree ad agricoltura intensiva e specializzata. Ciò solleva un problema di “coerenza” del consumo di politiche soprattutto nelle aree rurali.

Le condizioni di accesso

Spetta agli imprenditori decidere la strategia di accesso al mercato delle politiche, in linea con i propri obiettivi aziendali e con le vocazioni del territorio rurale di riferimento. La nostra idea è che l’utilizzo di queste opportunità da parte dell’agricoltore rappresenti l’esito di una vera e propria attività imprenditoriale, contraddistinta da tre elementi chiave:

• assunzione del rischio, se è vero che la domanda di politiche, che comporta costi, diretti o indiretti, può essere rigettata;
• orientamento alla crescita aziendale (proactiveness), visto che l’accesso alle politiche è solitamente giustificato da un obiettivo di sostenere la crescita dell’azienda verso modelli agricoli economicamente, socialmente ed ambientalmente sostenibili;
• innovatività, nell’accezione ampia del termine (di prodotto/processo, innovazione rurale, innovazione organizzativa, ecc.).

Alcuni fattori determinanti

D’altra parte, se la maggior parte delle aziende agricole in Italia riveste carattere familiare, come si analizza il processo imprenditoriale di accesso al mercato delle politiche? È un meccanismo individuale, ovvero l’imprenditore (concreto?) assume individualmente la decisione di accedere ai fondi o, piuttosto, nelle realtà familiare emerge un processo di imprenditorialità collettiva (sempre concreta) che si articola sulla base dei membri del nucleo familiare, della localizzazione all’interno del ciclo vitale e dell’eventuale grado di coinvolgimento di coadiuvanti familiari? Il quesito non è irrilevante, se alcuni studi hanno dimostrato come la presenza di coadiuvanti familiari impegnati esclusivamente in azienda aumenta la probabilità di consumare politiche.

L’attitudine imprenditoriale, nella forma individuale o collettiva, può aumentare la propensione al consumo di politiche, sebbene questa risenta di un vincolo di accesso che coinvolge tutti i potenziali beneficiari. Quando si parla di potenziali, ovviamente, ci si riferisce all’ampia platea di imprese che non rivestono i caratteri dell’autoconsumo, ma che hanno un orientamento al mercato.

Il mercato delle politiche

Sul piano teorico, il mercato delle politiche dovrebbe avere i caratteri del mercato “aperto”, nella realtà esistono una serie di barriere all’entrata di cui è necessario tener conto quando si valutano le politiche. Per quanto si tratti di un dato parziale, un’occhiata al censimento generale dell’agricoltura consente di apprezzare come soltanto il 12% delle imprese agricole ha dichiarato di far ricorso alle misure di sviluppo rurale (nell’ambito dei Piani di Sviluppo Rurale-PSR) per finanziare l’attività aziendale. Tra gli elementi che possono interferire nella decisione di accedere ai fondi comunitari e limitarne l’intensità di utilizzo, possiamo distinguere i seguenti:

• vincoli amministrativi, legati sostanzialmente ai costi della burocrazia, considerati da molti agricoltori una barriera insormontabile. Su questi costi, evidentemente, incide non poco il grado di efficienza delle pubbliche amministrazioni: in alcune regioni i tempi di valutazione e di erogazione della spesa tendono a differenziarsi notevolmente;
• vincoli di tipo strutturale, dovuti al rispetto di criteri di ammissibilità che, soprattutto le aziende più piccole, spesso non riescono a garantire (dimensione aziendale minima, dal punto di vista fisico ed economico);
• vincoli di tipo finanziario, soprattutto nelle misure ad investimento, in cui il contributo pubblico spesso si ferma a meno della metà dell’importo dell’investimento. Ciò alimenta l’esigenza di ricorrere a mezzi finanziari, propri o di terzi, non sempre disponibili. Si innesca così una sorta di circolo vizioso che può portare al cosiddetto paradosso del risultato, quando i finanziamenti sono accessibili soltanto a quelle realtà più solide finanziariamente, che possono cioè cofinanziare l’investimento stesso;
• un ultimo elemento, peraltro di non poco conto, è legato alla scarsità di servizi di consulenza che non sempre orientano le decisioni dell’imprenditore agricolo nella direzione di accedere a fondi comunitari per supportare le strategie aziendali. Non si spiegherebbe altrimenti una sorta di path dependency nel consumo di politiche, che vede una certa persistenza nell’utilizzare misure “tradizionali”, tralasciandone altre “innovative” e, in alcuni territori rurali marginali, più coerenti con le vocazioni territoriali. Si tratta in sostanza di un vero e proprio deficit professionale, che porta i consulenti a trascurare le novità dell’offerta di politica, insistendo nell’indirizzare la consulenza verso misure da sempre utilizzate e sulle quali, evidentemente, questi hanno acquisito un elevato livello di specializzazione professionale;
• infine, i fattori demografici, cui si faceva cenno prima, sono un evidente elemento di “riflessione” nelle aziende familiari. Se, infatti, si considerano le 3 fasi principali del ciclo vitale della famiglia agricola (giovane, matura, anziana), non sorprendono i dati evidenziati da recenti ricerche nelle quali al ciclo vitale della famiglia corrisponde un ciclo vitale, diametralmente opposto, del consumo di politiche legato all’orizzonte temporale che sottintende una decisione di investimento finanziato attraverso le politiche.

L’influenza dei fattori sociodemografici

Pertanto, un’azienda condotta da anziani e senza alcuna prospettiva di ricambio generazionale avrà una propensione ad investire assai differente rispetto ad una famiglia giovane o matura con possibilità di subentro in azienda da parte di figli o altri giovani. L’azienda collocata nelle fasi anziane del ciclo vitale sarà dunque orientata verso politiche di breve periodo e volte a garantirne la persistenza (maggiore orientamento verso le misure a superficie, ad esempio), mentre avrà una minore attenzione imprenditoriale verso quelle ad investimento. Le aziende giovani o anche mature, magari con figli, nella prospettiva di consolidare o sviluppare l’impresa familiare, saranno forse più orientate verso misure ad investimento, assumendo dunque un maggior rischio imprenditoriale che, nel tempo, dovrebbe garantire una maggiore robustezza del tessuto produttivo.

Tornando ai dati (figura 1), è possibile evidenziare come la media di accesso del 12% delle aziende aumenti sensibilmente nelle fasi giovani del ciclo vitale, balzando a circa il 30% (con punte del 40% in alcune regioni, come l’Emilia Romagna), laddove in quelle anziane scende sensibilmente a poco più del 5%. Sempre in tema di variabili demografiche, emerge ancora un gap di accesso che vede la componente maschile prevalere ancora su quella femminile, in tutte le fasi del ciclo vitale. A conferma che l’auspicato gender mainstreaming è ancora in fase di attuazione.

Figura 1 – Accesso alle politiche per età e sesso del conduttore (%)

Fonte: Istat, Censimento Generale dell’Agricoltura

Quali politiche?

Sulla scorta delle precedenti considerazioni, non sorprende un tasso di consumo delle politiche non sempre in linea con le aspettative dei policy maker, che ad ogni tornata di pianificazione (ri)sottolineano l’esigenza della parola chiave “semplificazione”. Certo, questa è una variabile determinante nelle decisioni di consumo di politiche, ma non si possono tacere altre variabili come quelle su esposte. Da questo punto di vista, si è d’avviso che un’articolazione più ampia, pur “complicando” l’offerta di politica, possa tener conto delle diversità esistenti tra i potenziali fruitori delle politiche e, dunque, facilitarne un accesso più ampio.