Politica Agricola Comune e scelte nazionali: quali modelli in Europa?
Politica Agricola Comune: le prossime tappe
I prossimi due anni saranno decisivi per la Politica Agricola Comune (PAC). Nel 2017 ci sarà l’approvazione del Regolamento omnibus (un unico pacchetto di norme che contiene le proposte di modifica dell’attuale PAC) e dovrebbe essere presentata la Comunicazione della Commissione europea sul futuro della PAC per il post 2020. Nel 2018, oltre all’entrata in vigore delle nuove disposizioni che saranno definite in questa fase di riforma (è qui disponibile un’intervista sul tema al co-relatore per il capitolo agricolo del Regolamento omnibus, Paolo De Castro), la Commissione dovrebbe presentare le proposte legislative per la PAC dal 2020 in poi. I prossimi mesi serviranno quindi a conoscere i diversi orientamenti degli Stati membri in merito agli ambiti toccati dalla proposta di riforma (giovani agricoltori, agricoltore attivo, gestione del rischio…), ma cosa sappiamo invece in relazione alle scelte compiute dai 28 Stati sulla PAC 2014-2020?
Le scelte degli Stati membri sulla PAC 2014-2020
Un recente rapporto di Ecorys, Institute for European Environmental Policy e Wageningen University, dal titolo Mapping and analysis of the implementation of the Common Agricultural Policy fornisce una panoramica esaustiva delle opzioni adottate dai singoli Stati in tema di politica agricola nel periodo 2014-2020 e propone una clusterizzazione dei Paesi in funzione delle scelte adottate sulla PAC. Vengono inoltre analizzate le motivazioni che hanno sostenuto le diverse valutazioni (e opzioni) nazionali, l’importanza attribuita ai tre grandi obiettivi della PAC nelle scelte nazionali come pure il contributo offerto al raggiungimento della Strategia Europa 2020. Tutti elementi che possono contribuire ad anticipare le probabili future decisioni degli Stati membri sul percorso di riforma comunitario.
Politica Agricola Comune e scelte nazionali: il ruolo del “fattore storico”
Uno dei risultati più importanti evidenziati nello studio riguarda il peso giocato da quello che è stato definito il “fattore storico”. Infatti, l’analisi delle dimensioni che hanno sostenuto le decisioni dei 28 Stati membri mostra come, in molti Paesi, il riferimento principale è stato quello di minimizzare le variazioni nei livelli di sostegno accordati al settore agricolo rispetto agli assetti precedenti, in particolare per le scelte relative ai pagamenti diretti (I pilastro).
L’obiettivo di limitare l’impatto sul reddito degli agricoltori, così come quello di mantenere l’equilibrio tra settori e regioni è stato in molti casi raggiunto attraverso complesse operazioni di bilanciamento delle componenti di pagamento diretto; a riduzioni dei pagamenti di base hanno fatto da contraltare assegnazioni dedicate (volontarie) di carattere accoppiato per specifici settori o l’adozione di pagamenti redistributivi. Anche le scelte relative al greening ne hanno risentito, con una chiara tendenza a favorire modelli di applicazione flessibili a livello aziendale ma che, al contempo, fossero facili da controllare da parte degli Stati. In generale, le scelte di implementazione sul primo pilastro sono state influenzate più da una logica di mantenimento dello status quo che da una strategia volta a favorire i grandi obiettivi della PAC e il suo riorientamento.
I modelli europei di applicazione della Politica Agricola Comune
Sempre sulla base delle scelte nazionali sulla PAC, questa volta considerando anche alcune relative al II pilastro, il rapporto propone un’analisi cluster i cui risultati più importanti sono sintetizzati nella tabella seguente.
Tabella 1 – Risultati dell’analisi cluster: gruppi e principali caratteristiche
| Cluster | Stati Membri | Caratteristiche tipiche nelle scelte nazionali |
| 1 | Austria, Germania, Lettonia, Malta, Polonia, Romania | Forte/piena convergenza interna dei pagamenti diretti; applicazione flessibile del greening; sostegno ai piccoli agricoltori; la vitalità delle aree rurali è un obiettivo centrale. |
| 2 | Finlandia, Lituania, Svezia, Slovacchia, Regno Unito (Scozia) | Convergenza interna verso un flat rate nel 2015/2019; rigorosa applicazione del greening; alti pagamenti accoppiati; assenza di supporto ai piccoli agricoltori; gestione del rischio e Organizzazioni di Produttori (OP) non sono aspetti importanti. |
| 3 | Belgio, Spagna, Francia, Grecia, Italia, Portogallo, Slovenia | Convergenza interna parziale; alti pagamenti accoppiati; il sostegno ai piccoli agricoltori è rilevante; deciso sostegno agli investimenti produttivi; in media, una maggiore attenzione alla gestione del rischio e alle OP. |
| 4 | Danimarca, Lussemburgo, Irlanda, Paesi Bassi, Regno Unito (Inghilterra, Galles, Irlanda del Nord) | Basso ricorso ai pagamenti accoppiati; bassa targetizzazione dei pagamenti diretti; assenza di sostegno ai piccoli agricoltori; supporto agli investimenti ambientali e alto utilizzo di misure agro-climatiche. |
| 5 | Bulgaria, Cipro, Repubblica Ceca, Estonia, Croazia, Ungheria | Adozione di un sistema di pagamento diretto per superficie (SAPS); il sostegno accoppiato riveste un ruolo importante; presenza di un sostegno significativo ai piccoli agricoltori; alti investimenti con finalità produttive; la vitalità delle aree rurali è importante. |
Fonte: Mapping and analysis of the implementation of the Common Agricultural Policy, 2016
Lo studio individua 5 gruppi di Stati membri sulla base di caratteristiche comuni in relazione alle scelte nazionali compiute sulla PAC 2014-2020. Il primo gruppo si differenzia dagli altri in particolare per la forte attenzione nei confronti del raggiungimento di pagamenti diretti omogenei tra agricoltori e per la presenza in tutti gli Stati del regime in favore dei piccoli agricoltori. In media, si registra una minore attenzione nei confronti delle misure ambientali (ad eccezione di Germania e Austria) e una buona flessibilità offerta nell’applicazione del greening a livello aziendale. Parole chiave sono equità, sviluppo territoriale equilibrato e produttività.
Il secondo cluster evidenzia due caratteristiche specifiche: elevato ricorso a pagamenti accoppiati volontari e assenza di uno schema dedicato ai piccoli agricoltori, nonostante l’applicazione di modalità per il raggiungimento di un flat rate in tempi rapidi (2020). Poca flessibilità viene concessa anche sul tema del greening, applicato con criteri molto rigidi. Scarso peso rivestono le misure agroambientali, in favore della qualità, della gestione del rischio e delle forme organizzate (OP). Gli Stati membri del terzo cluster (tra cui l’Italia) si caratterizzano per un lento processo di convergenza interna dei pagamenti diretti (senza raggiungere un flat rate nel 2020), alto ricorso a pagamenti accoppiati (in continuità rispetto all’elevato utilizzo delle opzioni dell’art. 68 del precedente regime), applicazione dello schema per i piccoli agricoltori, buon utilizzo di misure a supporto degli investimenti strutturali, in favore della gestione del rischio e delle OP. Il quarto cluster mostra un limitato ricorso a schemi di pagamento volontari, tra cui l’assenza del regime in favore dei piccoli agricoltori e un’applicazione altamente finalizzata per i pagamenti accoppiati, in coerenza con la visione non distorsiva (di tali Stati) che deve caratterizzare l’intervento pubblico.
Una buona dotazione finanziaria registrano le azioni agroambientali, mentre il contrario accade per la gestione del rischio e l’organizzazione collettiva (ad esclusione dei Paesi Bassi). L’ultimo cluster, infine, mostra un pagamento per superficie semplificato, una certa rilevanza dello schema per i piccoli agricoltori (ad eccezione di Cipro e Repubblica Ceca), un’applicazione del greening flessibile e un forte ruolo dei pagamenti accoppiati. Rilevante anche l’attenzione nei confronti delle azioni strutturali del II pilastro, mentre poco peso è lasciato ad azioni ambientali, in favore della gestione del rischio e delle forme organizzate di agricoltori.
(© Osservatorio AGR)